關于農村集體及農民土地權利及其行使的思考

2015-08-11 13:08:25


 
關于農村集體及農民土地權利及其行使的思考

/徐煥茹

 

內容摘要  土地權利是農村集體和農民最重要的權利,尊重和保護農村集體和農民土地權益是解決三農問題的前提,也是保障農村穩定和發展的關鍵所在。為此,有必要梳理農村集體和農民土地權利,明晰其權能以

及正確行使權利的邊界。

關鍵詞   農村集體;  農民; 土地權益;  行使

《中華人民共和國農業法》第一條規定農業在國民經濟中居于基礎地位, 第三條規定國家把農業放在發展國民經濟的首位。從黨的十一屆三中全會以來,我黨每年的一號文件都是關于三農問題(農業、農村和農民問題)的,可見黨和國家極為重視三農問題。三農問題是關系國家發展和穩定的首要問題。眾所周知,我們國家的政權是走農村包圍城市的道路依靠農民的支持奪取的,為什么能取得農民的支持,主要是我們黨通過打土豪分田地即賦予農民土地權益的政策,贏得了廣大農民的支持。那么在建設和發展新中國的歷程中,同樣要依靠廣大的農民,農民不富裕,就不能說國家已經富強,農村不穩定,國家不可能穩定。從法律的角度講,土地權利是農村集體和農民最重要的權利。土地是農民賴以生存和發展的基礎。馬克思有一句名言,土地是財富之母。喪失了土地,農民就喪失了根基。尊重和保護農村集體和農民土地權益是解決三農問題的前提,也是保障農村穩定和發展的關鍵所在。如何保障農村集體和農民的土地權利是目前我國面臨的最重大的課題。為此,有必要梳理農村集體和農民土地權利,明晰其權能以及正確行使權利的邊界。

一、農村集體的土地所有權及其行使

土地所有權是我國的土地所有制在法律上的表現形式,我國憲法第六條規定:“ 中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地是最重要的生產資料。我國實行的是土地公有制即全民所有制和農村勞動群眾集體所有制。與我國土地的全民所有制和農村勞動群眾集體所有制相適應,我國的土地所有權有兩種:土地的國家所有權和農村集體土地所有權。我國憲法第十條規定:“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”

憲法是我國的根本大法,具有最高的法律效力。其他法律法規均應以憲法為依據。法律上的權利從根本上講均來源于憲法。從上面的引述可見農村集體及農民的土地權利也是有憲法依據的。當然農村集體及農民的土地權利主要是由其他法律法規加以規定的。最主要是根據《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律法規,《物權法》第五條規定:物權的種類和內容,由法律規定。”這就是我們通常講的物權法定原則。根據物權法定的原則,我國物權法和土地管理法和其他法律法規具體規定了土地物權的種類和內容。就農村集體土地所有權而言,《土地管理法》第八條規定:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。”

    農民集體作為土地所有權人對土地可以行使法律規定的占有、使用、收益和處分的權能。具體如下:

1農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的,由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。(《土地管理法》第十條);

2、農民集體所有的土地,可以依法確定給單位或者個人使用包括發包給本集體經濟組織的成員承包經營,從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產,也可以按規定發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營,從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地還可以依法用于非農業建設。(《土地管理法》第九條、第十一條、第十四條)

對于農民集體土地所有權的行使還必須明確如下幾點:

其一、對農民集體所有的土地行使經營管理權的農村集體經濟組織指的是什么?根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第三條的規定,農村集體經濟組織,是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織,包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等。其二、對于農村集體經濟組織的組織結構和議事方式應了解如下規定:第九條規定:農村集體經濟組織的最高權力機構是成員大會;第十條規定:農村集體經濟組織成員大會應當有本組織具有選舉權的成員的半數以上參加,或者有本組織2/3以上的戶的代表參加,所作決定應當經到會人員的半數以上通過。農村集體經濟組織召開成員代表會議,應當有本組織2/3以上的成員代表參加,所作決定應當經到會代表2/3以上通過。第十一條規定:農村集體經濟組織設立3-7人的社委會或者理事會和3-5人的民主理財監督小組或者監事會。每屆任期3年至6年,具體任期由縣級以上人民政府決定,可連選連任,但不得交叉任職。其三、根據廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十三條規定,農村集體經濟組織享有集體土地的所有權。其四、根據廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十八條的規定,農村集體經濟組織證明書是農村集體經濟組織的身份證明,縣級人民政府或者不設區的市人民政府免費向農村集體經濟組織頒發組織證明書,具體工作由農業行政主管部門負責。

農村集體土地所有者所享有的農村集體土地所有權不是絕對所有權,在行使時應受到法律規定的限制:主要表現在:1、對農村集體土地實行用途管制,未經批準不得改變土地用途,如第十二條規定: 依法改變用途的,應當辦理土地變更登記手續。第三十一條規定:國家保護耕地,嚴格控制耕地轉為非耕地,而且國家實行基本農田保護制度。第六十三條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是,符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業,因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”如國務院有關部門多次重申農村集體土地不得用于經營性房地產開發,農村集體經濟組織不得開發、銷售小產權房。2、對于國家基于公共利益的需要征收、征用農民集體所有的土地,農村集體經濟組織有配合的義務,但同時享有獲得補償的權利。物權法第四十二條規定:為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。第四十四條規定因搶險、救災等緊急需要,依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產包括農民集體所有的土地。但問題是:何為公共利益?公共利益是指不特定社會成員可直接享受的利益。梁慧星教授領銜起草的《物權法草案建議稿》對公共利益是這樣界定的:“公共利益是指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環保、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及飲水排水地的保護、森林保護事業以及法律規定的其他公共利益。”具體可參考《國有土地上房屋征收與補償條例》 關于公共利益界定的規定,《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條規定:為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:  (一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;  (四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。我們注意到不少地方政府以公共利益為幌子征收集體土地,爾后,改變征地時確定的用途和項目,將所征收的集體土地,以高價出讓給房地產商或企業從事房地產開發或工商業活動,由此獲取巨額的差價。這也就是通常講的“賣地財政”。此舉明顯違法法律的規定,嚴重損害了農村集體及農民的合法權益。農村集體土地所有者是有權拒絕這種征收行為的。關于農民集體所有的土地被依法征收可獲得的補償,物權法第四十二條第二款規定“征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。”《中華人民共和國土地管理法實施細則》第二十六條規定:土地補償費歸農村集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須專款專用,不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的,安置補助費支付給農村集體經濟組織,由農村集體經濟組織管理和使用;由其他單位安置的,安置補助費支付給安置單位;不需要統一安置的,安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

   二、農民的土地承包經營權及其行使

     我國物權法第十一章專章規定農民的土地承包經營權,土地承包經營權屬于用益物權。是指土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。關于土地承包經營權的權利期限,物權法第一百二十六條分兩款作出規定:第一款規定:耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長。第二款規定:前款規定的承包期屆滿,由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。關于土地承包的方式和原則,《中華人民共和國農村土地承包法》有明確的規定,其中第三條第二款規定:“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。” 可見,農村土地承包分為家庭承包和不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘即四荒地的承包。對于以家庭承包方式承包農村土地的,第十八條規定了如下承包的原則:“(一)按照規定統一組織承包時,本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利,也可以自愿放棄承包土地的權利; (二)民主協商,公平合理; (三)承包方案應當按照本法第十二條的規定,依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意; (四)承包程序合法。”必須說明的的是,根據農村土地承包法第四十四和第四十五條的規定,對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,通過招標、拍賣、公開協商等方式發包,當事人的權利和義務、承包期限和承包費等合同條款通過招標、拍賣、公開協商等方式確定。

農民的土地承包經營權作為一種用益物權主要享有如下權能:根據農村土地承包法第十六條規定:承包方享有下列權利:(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利,有權自主組織生產經營和處置產品;就流轉權利而言,以家庭承包方式取得的土地承包經營權和通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的四荒地的土地承包經營權共同的流轉方式是,都可以采取轉讓、出租或者其他方式流轉,但這兩種方式取得的土地承包經營權在權能上也存在差異,表現在:以家庭承包方式取得土地經營權不能抵押,而通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘即四荒地的土地承包經營權則可以抵押。對此,《中華人民共和國擔保法》第三十四條第一款第(五)項規定:抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押。物權法第一百八十條第一款(三)項也規定:債務人或者第三人以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以抵押。(二)承包地被依法征用、占用的,有權依法獲得相應的補償; (三)法律、行政法規規定的其他權利。但農民作為土地承包經營權的權利人也應根據農村土地承包法第十七條的規定承擔如下義務:(一)維持土地的農業用途,不得用于非農建設; (二)依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害; (三)法律、行政法規規定的其他義務。在現實中有些農民有錯誤的認識,認為承包地是自己的,可以隨意改變用途,如建房、出租給他人辦廠,這是違法的。

還必須指出的是,農村土地承包法第四十八條明確規定 :“發包方(指農村村集體經濟組織或者村民委員會或者村民小組)將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。”而且第四十七條規定以其他方式承包農村土地,在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先承包權。因此如果農村村集體經濟組織或者村民委員會或者村民小組將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,未事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準的或剝奪在同等條件下本集體經濟組織成員的優先承包權的無效,不受法律保護。

    三、農民的宅基地使用權及其行使

    根據物權法第一百五十二條的規定:宅基地使用權是農民享有的另一種用益物權,是指依法利用集體所有的土地建造住宅及其附屬設施的權利。《中華人民共和國土地管理法》第第六十二條規定:農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。”而且根據2014121住房城鄉建設部頒布的《鄉村建設規劃許可實施意見》第二條規定:在鄉、村莊規劃區內,進行農村村民住宅、鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設,依法應當申請鄉村建設規劃許可的,應按本實施意見要求,申請辦理鄉村建設規劃許可證。”如未取得鄉村建設規劃許可證興建的建筑物即屬違法建筑,將面臨處罰或被依法拆除。

在這里還必須強調指出的是,國土資源部辦公廳住房城鄉建設部辦公廳關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》明確規定:“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房和“小產權房”。

以上簡要論述了農民集體和農民享有的土地物權以及如何正確行使權利的邊界。物權有一個根本的屬性就是排他性,物權法第第二條第三款規定:“本法所稱物權,是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。”第四條進一步規定:“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。”也就是說物權作為一種排他性權利,權利人以外的其他人都是義務人,都負有尊重和不侵犯物權人物權的義務。因此,各級政府、任何單位和個人都應尊重農民集體和農民享有的土地物權,不得侵犯農民集體和農民享有的土地物權。同時,農民集體和農民享有的土地物權也不是絕對的權利,也就是說,任何物權都負有法定的義務,如前所述,國家出于公共利益的需要,有權征收農民集體和農民享有的土地物權,被征收人有配合的義務,當然也依法享有獲得合理補償的權利。

>關于我們

  • 會長信箱
  • 秘書長信箱
  • 手機官網
  • 協會電話:0752-2167023
  • 傳真:0752-2160844
  • 協會地址:廣東省惠州市惠城區惠州大道5號佳兆業中心ICCT2棟14樓12,13室
loading
  • 掃一掃,關注協會微信
  • 博天堂918。com-博天堂博彩官网